公权与民权的失衡导致了农地征收的数重风险，给失地农民群体带来不可估量的利益损失和无法预测的挑战。因此，要从价值观念、制度设计、农民参与和民权救济等路径，重现公权与民权的再平衡，以规避、化解征地风险和现代化进程中的现实困境。

(一)塑造公权执行者正确的价值观念。

价值观念标准与具体实践效果具有紧密的因果关系。作为农地征收过程中强势公权的基本价值的立场、取向、态度标准，很大程度上决定了利益博弈的均衡状况和分配结果。

1.树立服务型政府理念。服务型政府是以人为本政府、透明政府、责任政府和法治政府的统一体。公权力的执行者要抛弃传统的“官本位”思想，树立“三为民”(权为民所用、情为民所系、利为民所谋)思想，实现“人的城市化”，而不是“伪城市化”或“半城市化”；做到征地决策透明、程序透明和内容透明，杜绝或减少信息不对称带来的矛盾、冲突以及潜在隐患；树立权力和责任是“孪生兄弟”的权责一致理念，主动承担公权引致的征地风险责任，破解失地农民群体“软着陆”难题；坚持依宪施政、依法行政，严格控制农地征收范围并严格执行征地相关法律、法规、规章和政策，确保农地征收行为在法制的轨道中运行而不偏离。

2.树立正确的政绩观。公共选择理论认为，公权的代理者是政治市场理性的“经济人”，谋求政治利益和经济利益最大化。毋庸置疑，现代市场经济意识和GDP考核机制使得地方官员热衷于经济的片面增长，而往往忽略了人本身的发展与社会的长远发展。然而，“公仆”的身份本身就意味着为民谋利是肩负的应有之责，确保失地农民的权益是不二选择。

3.树立市场经济理念。树立市场在资源配置起决定性作用的理念，着眼于城乡统一建设用地市场的方向，在方案制定、政策设计和政策执行等过程中综合考虑农村集体土地的市场价值、失地农民被推向市场的机会成本等因素，积极回应并满足失地农民合理化的利益分享和权益保障。

(二)推进农地征收相关制度设计创新。

1.克服制度变迁路径依赖。著名新制度经济学家道格拉斯·诺思认为，制度具有惰性属性，而且不断白我强化，形成制度变迁的“路径依赖”和“锁定效应”。“一种制度建立以后，会形成辅助性的相互依赖的‘制度群，来维持现有局面。沿袭于计划经济时代的农地征收制度无疑具有巨大的历史惯性并产生了庞大的既得利益集团。社会各界普遍认为农地征收制度是“非亲贫制度”，即不利于低收入群体、社会弱势群体的一种社会规则。由于利益格局的重现调整会打破原有制度赋予的稳定的预期收益和保险模式，制度变迁的改革阻力重重。因此，只有采取强制性制度变迁方式，才能真正破除制度变迁的藩篱和梗桔，推进农地征收相关“制度群”的改革创新。

2.改革城乡土地二元制度。城市国有土地与农村集体土地的地位不平等导致了户籍制度、就业制度、社会保障制度、住房制度、福利制度、教育制度等方面的城乡差距，带来了短期难以消弥的工农差距、阶层差距、贫富差距等社会问题，也导致了失地农民权益受损。因此，要推进城乡统一的土地市场制度，实现同地同权同价。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求:“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。"2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，推进农村土地制度试点改革，明确完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、改革完善农村宅基地制度和建立兼顾国家集体个人的土地增值收益分配机制的“四大改革任务”。

3.完善征地相关配套制度。2015年2月25日，全国人大常委会授权国务院在全国33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施《土地管理法》第43,44,47,62,62条和《城市房地产管理法》第9条关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。同时，出台《土地征收法》、《农民集体所有土地征收补偿安置条例》、《农村集体建设用地使用权流转管理条例》、《农村宅基地管理条例》等相关法律法规，解决农地征收的“有法可依”问题以及残缺不全问题。在完善法律法规的同时，还要深化户籍制度改革，剥离附着在户籍的各种城乡差异性权益，推进城乡居民公共服务公平化和均等化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了加快和深化户籍改革的新要求。2014年7月30日，国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求建立“居住证制度”，并“以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。”随后，各省(市)、白治区陆续出台城乡户口一元化政策，逐渐消除并弥合城乡户籍差异引致的权益差距。

(三)健全失地农民群体政策参与机制。

1.尊重失地农民民主参与的权利。“征地及其补偿过程是一个权力在多个环节介入的不透明过程，不完全甚至扭曲的信息常常产生有害的误导。作为农地征收的相关利益主体，失地农民有充分表达利益诉求的权力和追求合理预期的愿望。尽管“没有什么政府能够保证让其公民全部有效地参与影响他们生活的所有决策制定，但政府关注失地农民的集体偏好，并赋予其农地征收参与权、表达权、知情权和监督权，无疑具有宪政和道德的双重意义。让他们了解、知晓和理解政策制定和公权执行的过程，从而更好地规避、化解征地矛盾和风险。

2.拓展征地商讨内容与参与渠道。地方政府应改变政府主导、城市定位的传统、单向决策的模式，采取互动、双向的民主协商模式，积极与农村集体经济组织(村委会、村民小组)或失地农民代表对征地目的、范围、时问、程序、补偿标准、安置方式等内容进行征询、讨论和谈判，同时采取张榜公示、“一事一议”、补偿听证会、网络媒体等多种途径，充分听取失地农民的意见、建议，做到科学决策、民主决策、依法决策。另外，建立政府、开发商、失地农民等征地利益相关者组成的土地征收委员会，也是有效发挥失地农民政策参与作用的一种尝试性选择。

3.提高失地农民的政策参与水平。失地农民的博弈能力和参政水平关系到能否有效争取和保障其合法的既得权益。加强对农民的法制教育和参政培训，了解国家征地制度(政策)和救济途径，可以增强他们的法制意识、政策参与水平和维护权利的能力。实际上，一个公众参政程度高的社会是一个冲突可控的稳定的社会。“由于政策执行中有并且必须有白由裁量权的行使，所以那种裁量权应该通过公民参与来为人们所知晓。”[21]A3因此，失地农民充分的、高水平政策参与度，能够有效地监督公权合法运行，并争取其合理化利益。

(四)完善农地征收对象民权救济手段。

1.建立征地补偿安置裁判机构。国土资源部出台的《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》(国土资发[2006]133号)意味着上级政府成为下级政府与被征地对象之问征地纠纷的“协调者”。然而，上下级政府的利益共同体很难在公权与民权之问实现有效的、公平的利益分割。因此，应建立由政府官员、技术专家、社会公众代表组成的专业的、独立的土地征收裁判所，对征地范围、征地程序、补偿安置标准进行中立性的判别和裁断，可以有效解决政府机构缺乏独立性以及裁决结果不公平、不权威的现象。

2.积极推进司法独立的改革进程。行政诉讼是失地农民群体最有效的、最权威的维权途径，也是他们保障白身权益的最后屏障。“不论赋予该机关的非限制的裁量权有多大，一般来讲，一旦这种裁量权被肆意滥用，受这种行为侵损的个人就应当具有某种方式求助于公众的法庭。‑}22}3s6然而，司法地方化和行政化的弊端客观上固化了公权与民权博弈天平的倾斜度。推进司法制度的改革是落实依法行政、依法治国的重要举措。因此，要实现司法机关独立、公正裁决征地纠纷的审判权和检察权，就要改变司法机关在财权、人事权、事权等方面对地方政府的依赖和“受制于人”的现象。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也要求“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”和“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度，”确保司法机关独立、公正地行使审批权和检察权。

3.发挥社会舆论监督救济功能。在现代政治体系中，人大监督、政协监督、审计监督、行政监督等传统渠道为有效保护民权(失地农民)合法权益发挥了重要作用。随着现代网络技术的发展和普及，社会舆论、大众媒体监督亦成为监督公共权力的一种手段和途径。要改变公权与民权不对称配置的局面，需要社会大众“无所不在”、“无时不在”的全面监督。因此，合理利用社会舆论对农地征收过程中公权的“越位”、“缺位”、“错位”等行为的监督、导向和救济功能，无疑是促进地方政府出台预防性风险管理政策，化解失地农民群体风险困境的强大武器和有效手段。