许可排污许可证制度是固定污染源管理的核心制度

2016年11月10日，国务院发布实施的《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发[2016] 81号，以下简称  《实施方案》)指出，排污许可制是依法规范企事业单位排污行为的“基础性”环境管理制度，将成为固定污染源环境管理的“核心制度”，其历史地位可见一斑。该方案的实施标志着我国在环境管理制度建设方面又迈上了一个新台阶，也标志着环境成本绩效管理进入了新的时代。国家管理层对该制度高度重视，环境保护部部长陈吉宁、副部长赵英民对排污许可证制度均有重要论述，可预见未来十数年乃至数十年之中，该制度将成为我国环境管理的主要抓手之一，成为改善环境质量的重要工具，成为为人民群众谋福社的重要手段。

 《实施方案》充分考虑了我国国民经济和环境保护所处的发展阶段，将整个工业发展水平、行业发展阶段置于区域环境容量和环境质量之中，是我国环境管理进一步科学化、法治化的重要体现。首先，《实施方案》强调了排污许可证制度与其他环保制度的衔接，肯定其核心地位的同时又充分肯定了其他环保制度的历史贡献。排污许可证制度是对现有环境保护制度体系的有力补充，“逐步整合”是不断磨合、优化的过程，不存在谁替代谁、谁取代谁的问题。其次，排污许可证制度针对的对象是“固定污染源”，其工作重心在于依法核定固定污染源的排污通量，对“环境影响评价”“环境保护税”“环境信用”“环境信贷”“环境执法”和“环境损害鉴定”等制度进行有效补充，实现固定源全生命周期管理。另外，该制度规定的排污许可量是依法排污的许可通量，是企业依法向大气、地表水等法律明确允许排污的环境介质中所排放污染物的通量，无论是有组织排放还是无组织排放，均应纳入该制度管理范畴。同时，该制度将与环境执法紧密结合，其证书内容具有法律效应，一旦发放，不得擅自变更、不得擅自违反要求，排污许可证将成为固定污染源环境执法的主要依据。我国土壤与地下水环境管理存在的主要问题

如果说排污许可证制度是对固定污染源的依法排污进行了有效控制，那么，非固定污染源的环境管理该如何与之对接，土壤与地下水环境等法律未允许排污的环境要素的环境管理该如何衔接，将值得探讨。前者如面源污染、交通工具排污等方面均有其他管理制度约束，本文将不予讨论，重点对后者谈谈儿点看法。

土壤与地下水环境直接上位法不足

 “土壤环境污染防治法”尚在褪袱，尽管呼之欲出，但距离发布仍需一些时日，这或许可给足我们时间和空间来思考如何将土壤环境管理与排污许可证制度衔接。同时，地下水环境保护的上位法也稍显不足，若以《水污染防治法》为上位法，一是该法亦正在修订，且修订草案中亦未给地下水环境以环境容量或总量的概念，仅是沿用了原“不得利用渗坑、渗井进行排污”的提法，对于企业正常状况下污染物渗漏所造成的地下水环境污染并未给出明确的说法，无法承接排污许可证管理制度。二是当前甚至将来很长一段时间内，生产工艺和水平仍无法保证在正常状况下对地下水环境不产生任何污染，也就是说在正常条件下，人类活动必然会对地下水环境产生“污染”效应。但纵观我国目前的法律体系，并未作出明确规定，势必会给地下水环境管理工作带来诸多掣肘。三是若《水污染防治法》是对地下水中的“水”给出了管理要求，而地下水作为“水”与“岩土”的双重结构，该法则无法对地下水中的“岩土”形成有效保护。可见，地下水环境的上位法存在诸多不确定性。

土壤与地下水环境保护的直接上位法均有待进一步确立或完善，考虑到土壤与地下水环境的协同性，应统筹考虑，从顶层设计上构建专项法律或综合法律来规定土壤、地下水及地下生态系统的环境保护要求。

土壤与地下水环境管理条块分割

如果说上位法不足是时代发展阶段的必然现状，那么土壤与地下水环境的联合管理则由其紧密联系的自然特性决定。环境管理是基于国家和人民的需求，在一定经济技术可靠性的基础上提出的，跟随社会发展的步伐逐步前进，具有很强的社会化色彩，土壤与地下水环境管理亦是如此。环境影响评价制度是我国前三十年环境管理的核心制度，充分体现了我国环境管理的发展历程，该制度对土壤与地下水环境管理的要求体现了国家对二者的管理的先后顺序。事实上，土壤环境管理要早于地下水环境。早在1993年第一版《环境影响评价技术导则总纲》发布时，环保部门就将土壤作为一个重要要素，要求开展环境影响评价工作，虽然由于经济技术条件限制等原因，一直未制定相应的管理与规范文件，但在环评文件中一直有关于土壤环境的相关内容。地下水环境管理要求则相对晚较晚，尽管20世纪八九十年代很多专家学者撰文呼吁，但并未真正引起管理层重视，直到2002年前后，在少数行业的环评文件中才略微有所体现。2008年以后，地下水环境管理提速，并于2011年实现弯道超车，管理上的明确程度超过了土壤环境，提前形成了相对完整的管理体系。尽管如此，仍未在其环境容量或总量方面，亦或风险许可量方面有所突破，导致与固定污染源的排污许可管理难以对接。

随着土壤与地下水环境问题的日益突出，环境管理逐渐深入，二者分而治之的弊端也逐渐显现。尽管两者侧重的功能不同，但二者特性十分相似，均是由气相、液相与固相等构成，且土壤或覆于地下水之上、或与地下水形成交织融合、又或与地下水间以包气带相隔，实则是难舍难分、纠缠不清的统一体。“水土不分家”的自然特征决定土壤与地下水环境管理不可分割，应适当融合、统筹考虑，形成相对统一的管理办法和技术标准。

与排污许可证制度的衔接不足

排污许可证制度的核心理念之一是排污依法与量化管理，既是质量管理，又是总量控制，意在将改善环境质量落到实处。然而，对于土壤与地下水环境而言，排污量化存在较大困难。首先，如前文所述，法律上具有不允许排污的特征。第二，土壤与地下水环境接受污染物属于被动承接，无论是大气沉降还是河流沉淀，最终都将落到土壤与地下水环境中。对企业而言，不存在百分之百不渗漏的情况，然而渗漏多为无组织形态，无法进行有效监控，难以量化。在欧美环境管理体系中，土壤与地下水环境属于环境许可中的风险管控范畴，结合其法律体系的“秋后算账”特质，将其管理由前缘迁至后端。但是，欧美管理体系之所以行之有效，根本原因在于其土地私有化，土地并非地表以上的形态，而是以“立体化”进行管理。如企业置于场址的立体范围之上均为业主所有，甚至对其场址地下后期所发现矿床仍具有所有权，企业只需保证对其厂区外部的环境不构成影响即可。我国土地归国家所有，企业不享有其厂址下部的土壤与地下水的所有权，厂址下部的土壤与地下水环境均属保护对象，不接受任何“排污”，不得造成任何污染，难以与排污许可证制度形成有效衔接。因此，从衔接排污许可证制度的角度来看，土壤与地下水的环境管理有待寻找更合适的落脚点，明确土壤与地下水环境的法律边界，便于量化管理，并形成风险管控为主、量化管理为辅的管理体系。我国土壤与地下水环境管理衔接“排污许可”管理的几点建议

针对上述问题，形成以下儿点想法与建议，希望抛砖引玉，能引起]’‘泛的思考与探讨，便于提出适合我国国情的解决方案。

明确土壤环境与地下水环境的法律边界

无论是继续保持土壤环境与地下水环境分而治之的管理现状，还是土壤与地下水环境合二为一，其法律上的边界首先应予以明确，赋予土壤环境、地下水环境、土壤与地下水环境等在法律中的确切定义，并进一步明确土壤与地下水环境的上位法。土壤与地下水环境应是立体式的“四维空间”，是在一定时间期限内的三维空间集合。建议环境管理明确此四维空间的物理边界，包括水平范围、垂向范围以及时间跨度，边界内部从属的要素内容与边界外部的“环境”应分而治之，采用不同的管理方式与要求。只有首先从法律上给予明确的边界界定，才能为后续环境影响评价、排污许可证制度、事中事后监管、污染损害鉴定制度等提供明确的管理支撑和法律依据。

统一土壤与地下水环境管理

 “水土不分家”是土壤与地下水环境的一贯特点，若采用水文地质工程地质专业的提法，或许可称之为“岩土环境”，即岩石与土壤构成固体结构，其中所包含水称为地下水，构成一个由气、水、固体骨架构成的环境体系。以地表为界，整个环境管理体系可一分为二，一是地表以上的“地上环境”，二是地面以下的“地下环境”。所有从地表进入地下或由地下直接进入岩土环境的污染过程，均可以通过岩土环境的统一管理来完成，其管理思路仍可按照“污染源—污染途径—受体”的方式进行，土壤和地下水则在岩土环境管理框架下进行内部细分。从环境系统论的角度，对可能造成土壤与地下水污染的源、途径与受体进行识别与划分，并按照各类不同性质污染物在岩土介质中的污染迁移特性，有针对性地提出阶段性、控制性的管理要求，结合量化管理，便于与排污许可证制度或称“环境风险许可”形成衔接。

土壤与地下水环境以环境风险许可管理

排污许可证制度所指的污染物排放是企业依法进行大气和地表水的污染排放，属于主动行为，而进入土壤和地下水环境则是被动承受，主动排污在法律上属于违法行为，“排污许可”的概念对于土壤与地下水而言难以适用。土壤与地下水环境尚无“环境容量”的概念，甚至提出该概念可能会遭来部分非议或责难，但若始终不突破，其环境管理仍将难以落地。那么，是否可以引入“环境风险许可”的概念，从风险管控的角度，提出土壤与地下水环境能够被动承受的最大可接受风险通量。通过给出风险控制指标与风险控制区间值，对土壤与地下水环境在风险可控的允许范围内(时间与空间的函数)进行管理。这可能给管理带来诸多技术上的难题，也存在一定主观性的管理风险，但至少会比“事实一定会漏、会污染，而法律丝毫不允许出现渗漏与污染”的死循环要强些。同时，土壤环境与地下水环境纳入统一的“容量”体系，介质本身即具有容量，介质中的水与空气亦具有“容量”，二者相结合，形成总的容量，水土不分的特色也能够在管理上得以体现，并据此完成风险功能分区或者环境功能分区，以便行政化管理。

基于各行业自我环境意识觉醒的量化管理

土壤与地下水环境因其隐蔽性与污染机理复杂性，难以像大气和地表水一样直接监控污染物排放量，即不易形成直接的量化指标。但是，借鉴大气污染排放的无组织管理经验，对土壤与地下水环境的量化也非毫无办法。首先，就行业管理而言，行业技术水平的高低决定着物料平衡精确计量能力的强弱。当前经济技术条件下，行业内部环境责任的自律需依赖全社会自我环境意识觉醒，充分认识到代际公平的重要性，各行业内部才会主动形成自我监测、管理所需的数据，通过汇集、统计、分析，研究出最终可能去向“岩土环境”中的污染物的总量或通量。其次，量化重心置于行业或企业生产周期两端，而非全过程监控，通过对重要时间、空间节点的物料平衡监控，保证总量清晰、物料变化清晰、形态转化清晰，基本可以实现对土壤与地下水环境的无组织形态源的量化。随着行业量化成果的积累与完善，可为土壤与地下水环境提供衔接“排污许可证”所需的量化指标与量化值，为“环境风险许可”提供数据支撑。

建立土壤与地下水环境管理的大数据系统

土壤与地下水环境管理的科学化、规范化、法治化路途仍需时日，在法律上、管理上和技术上均有诸多需要突破和完成的内容。当前针对土壤与地下水环境的污染源现状尚不清晰，全国土壤基础环境状况调查评估工作尚未开展，全国地下水基础环境状况调查阶段性成为尚未形成体系，数据收集、整编、积累、统计与分析显得极其重要。2016年1月7日颁布的《环境影响评价技术导则地下水环境》<HJ  610-2016)明确了对改扩建项目、污染场地的包气带土壤环境调查要求，通过环境影响评价能够为相关数据积累提供支撑。建议基于我国环境影响评价技术基础数据库，构建基于污染源的土壤与地下水环境大数据系统，以便形成有效数据体系，为土壤与地下水环境管理与“排污许可证”衔接提供数据与技术支撑。结语

土壤与地下水是具有各自特点而又紧密联系的两个环境要素，随着其环境污染、环境退化的日益严重，给环境管理提出了更高要求。应加快研究土壤与地下水环境管理与排污许可证制度之间的关系，健全政策法规体系，完善固定污染源的环境管理。土壤与地下水环境作为生态环境的重要影响因子，污染仅为其一项研究内容，应立足于环境系统学的角度，充分考虑土壤与地下水的生态功能，从“源头预防”人类活动对土壤与地下水环境产生的影响。建议进一步完善土壤与地下水环境环境管理体系，以“环境风险许可”的方式，有条件、有限度、有节奏地减少人类活动对土壤与地下水环境的影响。