公共图书馆是政府向公民提供公共文化服务的中介和平台，既然公共文化服务是法律意义上的文化行政给付，那么，界定公共图书馆的法律性质必须要回到文化行政给付的框架之中，以营造物法人为中心来重新认识“政府一公共图书馆一公民”三者之间的关系。

1 政府与公共图书馆的关系

（1）政府与公共图书馆的设立

营造物是用于特定公共目的的人和物的综合体，这一概念包含3个要素:营造物为人和物的结合体;营造物的设置是为了达到一定的行政目的;营造物应为行政主体(政府或法律法规授权组织)所建立。上述构成要素决定了营造物的设立须以“为国家所有或全民所有”和“受行政主体支配”为前提条件。作为一种营造物，公共图书馆也为行政主体(主要是政府)所建，“政府或法律授权管理”“主要由公共财政或税收支持”甚至成为公共图书馆的首要特征，与准公共图书馆和非公共图书馆相区分。既然公共图书馆在组织建构和资金来源上受政府支配，那么政府与公共图书馆之间就存在着一种建立与被建立、设置与被设置的关系，政府拥有公共图书馆的设置权。政府权力和国家义务是一体两面，政府对公共图书馆设置权力的行使也是国家对公民文化权利保障义务的履行。从法律角度来看，政府设置公共图书馆是向公众提供精神文化服务的行政活动，也就是说，政府设置公共图书馆的行为是一种行政给付行为。

根据行政法的基本原理，政府不能随意设立公共图书馆，建立、变更和撤销公共图书馆等行政给付行为的实施必须遵循行政法的基本原则。行政法的基本原则包括合法性原则、合理性原则与公开原则3种。对于公共图书馆的设置而言，合法性原则和公开原则尤为重要。合法性原则要求政府设置权的行使须通过立法机关(各级人大及其常委会)制定法律法规予以规制，规制的内容主要有:（1）政府设置权的内容及行使条件;（2）政府对公共图书馆的财政支持;(3)公共图书馆服务的范围和宗旨。而公开原则则要求政府设置权的行使须向社会公开、充分说明理由、听取公众意见并接受公众监督。之所以要明确政府设置公共图书馆的行为是一种行政给付行为，还要对这两个原则予以特别关注，既是为了保证公共图书馆运行的稳定性和持续性，也是为了应对当前公共图书馆法人治理机构建设中出现的一些问题。

2013年，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在政策层面肯定了公共图书馆建立和完善法人治理结构的必要性。学界和实务界对公共图书馆法人治理结构已有很多深入探讨，本文不再赘述，综合来看，组建理事会、将理事会作为决策主体已是主流观点。但受事业单位改革思路所限，公共图书馆的法人治理结构改革并没有充分重视自身的自主性，政府的支配仍贯穿公共图书馆运行的各个环节。例如，理事会的理事长多由主管部门的分管领导兼任，理事长作为主管部门的副职需要再向主要领导汇报才能决策.在政府对公共图书馆的权力清单和责任清单未制定的情况下，政府完全有可能随意安排管理人员，干预图书馆的具体事务。限定人员构成是保证政事分开、实现“去行政化”的一个思路，但其并不能从根本上杜绝政府权力对图书馆自身事务的控制，法人治理结构的建立和完善必须要走法治化道路:(1)明确政府的设置权限:政府仅有公共图书馆设置权，无运营权和实际管理权;(2)制定公共图书馆理事会的遴选或竞聘规则，遴选或竞聘过程和结果须向社会公开、接受公众监督，违反遴选或竞聘规则者须承担相应的法律责任;(3)制定公共图书馆理事的任职规则与职责权限，理事任免须向社会公开、接受公众监督，有违规任免情形的，相关责任人须承担相应的法律责任。

（2）政府与公共图书馆的运营管理

政府是公共图书馆的设置主体，而非公共图书馆的运营、管理主体。在政府的文化行政给付中，营造物只是用于特定公共目的的人和物的综合体，它不能自己思考，也无法自己行动。要想让营造物在法律上具有权利能力和行为能力，必须赋予它以法人地位。法人设立的初衷是让那些在社会经济生活中起着越来越重要的作用且具备独立进行民事活动条件的社会组织在经法律确认后，可以以自己所有或独立经营管理的财产为基础，享有广泛的民事权利，成为独立的民事主体。

当营造物成为营造物法人，它便有了自主运营、自我管理的能力;当公共图书馆成为营造物法人，能否将其民营化就成为一个重要的议题。在日本，营造物的运营曾主要由国家或者地方公共团体来实施，只有少数公企业被赋予营造物法人地位。1986年之后，民间资本和经营能力的引入使一部分营造物法人(日本国有铁道、日本电信电话公社)被改组为公司组织;随后，将公共设施的管理委托给民间的做法也得到承认[。1999年，PFI法(《关于通过民间资金等的活用促进公共设施等的整备等的法律》)出台;2007年，邮政事业也被民营化。但实践已证明，公共图书馆并不适合进行全面的市场化改革，有偿服务的开展不仅没有促进公共图书馆的发展，反而导致公众信息获取权的萎缩。这种情况的出现与精神需求自身的特有属性相关。人类的物质需求一般可以由同质的、批量的物品予以满足，同质、批量的生产可以提高服务效率、降低交易成本，因而煤气、供暖、电信等行业可以实现民营化。而精神文化需求具有较强的个体性，精神文化供给一定要有差异、能够满足不同层次的公众的需求，如有针对儿童或老人的出版物、有面向大众的流行小说、有面向少数群体的小众读物、也有满足专业人士需要的技术类图书等。需求的多样性决定了精神文化的供给必须多样，但多样必然带来精神文化供给的高成本和低收益。高成本和低收益决定了公共图书馆服务一般只能由政府来承担，一些时候，政府甚至需要通过类似行政征收的方式(如出版物呈缴制度)来保证公共图书馆服务的运转。

“公共服务应当尽可能交给私营组织提供，或者对公共部门尽可能实行商业化管理。只有在私营组织的服务效率低于公共部门，即其交易成本高于公共部门时，才有必要设立公共部门”。受精神文化需求特性的影响，公共图书馆服务不能完全市场化，但这并不意味着其运营管理不能走市场化道路。目前的公共图书馆法人治理结构改革基本按照事业单位改革、更准确地说是非营利性组织建构的思路进行，从保障公共图书馆公益性的角度来说这并没有问题，但能否真正摆脱旧有的体制障碍仍需时间检验。但公共图书馆作为营造物法人，其理事会完全可以通过委托或指定的方式选择适格的管理者进行经营管理。政府在公共图书馆的运营和管理中应以且仅以监督者的身份出现，通过财务审计、绩效评估等量化标准来考察图书馆的运营管理状况以及公益性目标的实现程度。

2 公民与公共图书馆的关系

相对于政府，公民是公共图书馆更重要的监督者。并且，在公共图书馆使用过程中，公民还可以以经恰当渠道表达自己之所需与所想、发挥自主性，以此改进公共图书馆服务。公民和公共图书馆的联系集中体现在公民对公共图书馆设施和信息资源的使用上，因此，公民与公共图书馆的关系又可被概括为使用与被使用的关系。

公民对公共图书馆的使用权是“图书馆权利”的核心。在“图书馆权利”概念的来源文件—1939年美国的《图书馆权利法案》(也译为《图书馆权利宣言》)中，就已提出个体应当自由、平等地对图书馆加以利用，并详细列举了图书馆所负有的保证公民自由、平等地获取信息和图书馆服务的义务，这实际上就是对公民图书馆使用权和使用权实现方式的概括性规定。国内学界对“图书馆权利”有以下几种认识:(1)民众权利论。即认为图书馆权利是民众的图书馆权利，是指公民依法享有的平等、自由和合理利用图书馆的权利。（2）图书馆员权利论。即认为图书馆权利是图书馆员职业集团为完成自身所承担的社会职责所必须拥有的自由空间和职务权利。当然，也有学者指出，“图书馆员权利”是图书馆对公民信息利用权的保障和维护，图书馆所主张的并不是自身的权利，而是图书馆利用者的权利;(3)公民与图书馆权利论。即认为图书馆权利是指公民和图书馆的权利，是公民接受图书馆服务的权利和图书馆人维护图书馆科学、有效运作的权利的统一。虽然看法不同，但这些观点基本上都肯定了“图书馆权利”在很大程度上就是公民对公共图书馆的使用权，主要分歧在于“图书馆权利”是否包括图书馆或图书馆员权利，而这一分歧的产生很大程度上源于对图书馆权利的公法意义和私法意义的混淆。

营造物是由政府设置的，目的是为了满足公众的物质或精神需求、增进公共福社，履行宪法规定的国家义务。公民权利决定国家义务，国家权力来源于国家义务。公民文化权利决定国家文化义务，国家文化权力来源于国家文化义务，国家文化义务的履行需要通过国家权力的行使来实现。我国宪法第22条规定:“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。"享有和使用公共图书馆是公民文化权利的重要内容，建设公共图书馆是国家的文化义务之一，这一文化义务需要政府来实际履行，因此，政府设置公共图书馆是行使国家文化权力、履行国家文化义务的具体体现。

在公民与国家的关系层面，公民所享有的图书馆权利实际上是一种公法意义上的权利，公民与公共图书馆的关系本质上是一种公法关系、是公民与国家关系的外在表现。我们通常所说的图书馆权利，如公民信息利用权，公民平等、自由使用图书馆的权利等很大程度上指的是公法意义上的图书馆权利。当公民对公共图书馆的设置有异议，或者公共图书馆因设置存在瑕疵或违法情形给公民造成损害的，公民可依据自己所享有的文化权利提起行政诉讼或要求国家赔偿。

而在公民与营造物法人的关系层面，公民所享有的图书馆权利是一种私法意义上的权利，公民与公共图书馆的关系本质上是一种私法关系。在这一私法关系中，图书馆有保有自身财产和维护管理秩序的权利，公民须遵守图书馆的规章制度，图书馆可对损坏图书馆馆藏资源或设施的公民提起民事诉讼、请求损害赔偿;而公民也可以通过行使图书馆权利表达自己的所需和所想，以此敦促图书馆改进服务，更好地实现公民对图书馆的平等、自由和合理的使用。有权利行使的主体(公民)就应当有权利行使的对象(公共图书馆)，赋予公共图书馆以营造物法人格最重要的意义就在于给予公民和公共图书馆平等的民事主体地位，充分肯定公民和公共图书馆的自主性，将公民与公共图书馆的关系纳入法治化轨道。

图书馆员与公共图书馆之间的关系也应受私法调整:图书馆员应根据聘用合同的要求履行管理职责，公共图书馆应尊重和维护图书馆员的合法权益，若有图书馆员违反合同约定或公共图书馆侵犯图书馆员权利的情形，双方均可通过协商、仲裁或诉讼等途径寻求救济。