一、英法德政策转变：协调欧盟-北约关系

在欧盟三大国中，英国成为协调欧盟-北约关系的发起者。这多少令人吃惊。人们不会忘记正是在阿姆斯特丹峰会上，英国首相布莱尔还亲手终结了欧盟与西欧联盟的合并。然而，一年之后，在 1998 年 10 月的欧盟珀特沙特非正式峰会上，布莱尔暗示英国将会认真考虑欧盟的防务合作问题。布莱尔告诉欧洲其它领导人，他赞成欧洲防务能力的发展，这样可以使欧盟成员在维和的军事行动开展有效的合作。布莱尔政府对欧盟防务态度的转变可以被看作是对欧洲主义的一次妥协，但对于欧洲防务与安全政策与北约的关系，借用英国一位外交官的话讲，那就是欧洲防务工程的建设与运行要与北约保持一种建设性的关系，而非同北约竞争或者削弱北约。对于欧盟与北约的关系，布莱尔政府的基本主张是： 首先，强调欧盟防务建设与北约的兼容性与互补性。布莱尔虽然改变了英国政府长期以来的欧盟防务政策，转而支持欧盟安全与防务政策建设，但是，它同时坚持欧盟安全与防务政策应该与北约保持一致与兼容。为了实现二者的兼容，英国坚持欧盟安全与防务政策应该主要处理那些北约作为整体不愿意参与的地区危机。

其次，在欧盟安全与防务政策与北约的功能之间划定一定的界限。英国坚持集体防务仍然是北约排他性的功能领域，而欧盟安全与防务政策主要从事的领域是地区危机管理，也即是“彼得斯贝格任务”。正如 2000 年 1 月，英国国防部长杰弗里·胡恩在华盛顿的讲话中所强调的那样：“对于有重大意义的大规模的军事行动，北约现在是、将来也是唯一的选择（the only game in the town）。它将是欧洲唯一的集体防务组织。它将是我们所期待的致力于重大危机管理行动的组织。”

再次，英国主张欧盟安全与防务政策的主要着力点应放在改善欧洲的域外干涉能力（expeditionary capabilities），它可以将欧盟成员国凝聚起来，在国防预算减缩的条件下加强国家的防务能力建设。在 1998 年 11 月举行的北大西洋联盟年度会议上，布莱尔强调欧洲自主军事能力太过有限，呼吁欧洲国家加强机构创新与资源投入，力争使欧洲成为跨大西洋联盟中一个更加平等的伙伴。这就意味着英国推动欧盟安全与防务政策并不是创建一个复制北约结构与资产的制度，而是为了加强和改善北约自身的能力。

布莱尔政府要想实现上述设计，必须完成两个任务：其一，要说服法国与德国，尤其是欧洲主义色彩更强的法国，支持英国对欧洲安全与防务政策和北约之间的关系；其二，要向美国解释欧盟安全与防务政策的意图，以便打消美国对欧盟安全与防务政策的顾虑。对于第一个任务，布莱尔通过圣马洛英法会议以及欧盟自 1998 年至 2002 年之间的历次峰会说服了法德接受了英国的主张。 对于第二个任务，对英国来说尤为重要。冷战结束以后，美国对欧盟自主防务建设尤为警觉。老布什总统时期，美国反对欧洲在北约之外另起炉灶式的建立欧盟防务。克林顿上台之后，美国对欧盟防务建设采取了较为灵活的态度：一方面，美国支持欧盟成员改善防务能力；另一方面美国为欧盟防务建设设定轨道，也就是欧盟防务建设必须在北约的框架内进行。美国支持“欧洲安全与防务身份”（ESDI）建设，因为“欧洲安全与防务身份”是北约内部的工程。后来，美国又提出了“3D”原则，其本质目的是不允许欧盟安全与防务政策削弱甚至取代北约。传统上，美国是英国在欧洲防务问题上最可靠的伙伴，英国也以充当欧美联系桥梁的独特作用来维持自己在欧洲事务中的地位。在布莱尔政府转而支持建立自主欧盟防务工程之后，英国实际上已经超越了美国对欧盟防务建设所设置的限制。

因而，英国政府觉得有必要消除美国对英国意图的误解。自圣马洛会议之后，在每一次欧盟峰会之前，英国官员都会到华盛顿与美国政府交换意见，以便确保美国对英国的支持。2001 年 2 月，英国首相布莱尔访问美国。在该次访问中，布莱尔清晰的向美国说明了英国支持欧盟建立安全与防务政策的意图，并向美国保证欧盟防务建设不会削弱北约的地位。在两国政府元首举行的联合新闻发布会上，小布什总统告诉人们：布莱尔让他确信“欧洲防务不会破坏北约”。经过英国政府的努力，美国逐渐消除了对欧盟安全与防务政策的戒心。美国政府的一位资深官员就表示：“如果欧盟安全与防务政策能与北约兼容，相互协调，并且不会削弱跨大西洋地区的共同防务安排，那它将是好事。美国不会对欧盟安全与防务政策一筹莫展、咬牙切齿。”美国对欧盟安全与防务政策的转变无疑为欧盟-北约关系的协调开了绿灯。

在继续推动欧盟自主防务建设的同时，法国也开始强调欧盟防务与安全政策应加强同北约的协调。在圣马洛会议之后，希拉克指出欧盟安全与防务政策和北约的关系是“相互协调，但却独立的”（coordinated,  but  independent）。后来，在欧盟提出建立快速反应部队后，希拉克又正式地宣布了法国的立场：“欧洲防务必须要同联盟（指的北约）相协调，但在战略计划与执行方面，它必须独立于北约总部。”

在南联盟科索沃危机爆发之时，正是德国担任欧盟轮值国主席。正是这一职位让德国感受到了欧美分歧以及欧盟内部分歧给解决危机带来的障碍。同时也让德国认识到没有军事力量支撑的共同外交只是“纸老虎”。然而，相比法国而言，德国的欧洲主义倾向并没有法国那么强烈。在冷战后很长一段时间内，德国其实是在大西洋主义与欧洲主义之间游动。德国既希望北约能够成为集体防御组织而保留下去，又希望能够加强欧盟防务建设（特别是西欧联盟）。正如北约的一位官员对德国的恰切描述：“德国人是展开双翼的鹰，一只脚伸向法国，另一只脚伸向英-美。他们想要取悦于每一个人，但需要额外一只脚才能做到这些。”这“第三只脚”就是能够协调欧盟与北约的关系。在德国看来，英法之间的分歧是造成欧盟防务与安全建设的重要障碍，欧盟共同外交与安全政策不能离开英国的支持。事实上，早在 1994 年，德国为了准备即将到来的政府间会议，基民盟的顶尖外交政策策划者就起草了“朔伊布勒-兰谱文件（Schauble-Lamper Paper）”。在这份文件中，德国就号召英国要多参与欧洲事务，特别是欧盟共同外交与安全政策领域内的事务。此后，在英法提出建立欧盟共同安全与防务政策之后，德国迅速表示支持，并在欧洲理事会上推动欧盟共同安全与防务政策的发展。对于欧盟与北约关系，德国坚持欧盟共同安全与防务政策的发展要与北约相协调。

二、解析英法德三国协调欧盟-北约关系的原因

自 1998 年伊始，英法德三国主张协调欧盟-北约关系。这其中既有共性的原因，也有个体的原因。就共性原因来说，冷战后，欧洲主义与大西洋主义之间的分歧所带来的高昂合作成本也给英法德三国带来了巨大的挑战。身处“嵌套博弈”情景中的三国在达成合作协议的问题上感到了前所未有的困难。1997 年，法国总理利昂内尔·若斯潘指出，阿姆斯特丹条约中关于安全与防务条款的谈判是如此“费力”，最终达成的协议却并不充分。就在阿姆斯特丹会议前夕，英国代表罗宾·库克在表示，“我们有关欧盟事务谈判的首要策略就是转换谈判气氛。……从改善谈判气氛到实现英国想要的谈判结果需要艰苦的讨价还价。”简要的回顾一下上个世纪 90 年代欧洲安全合作的谈判情况，我们发现，有关欧盟防务建设与北约转型的谈判基本上都会遇到被“否决”的情况。马斯特里赫特会议最终通过了欧洲共同外交与安全政策，然而它却是一个“弱机制”。迈克尔·斯密斯评论道：欧洲共同外交与安全政策缺乏清晰界定的目标、缺乏实现目标的标准、缺乏制度变迁的时间表、缺乏对违法者的惩罚举措，更缺少一个坚固的可以履行职责的集中化官僚机构。而北约在 1994 年提出的“多国联合特遣部队”、“可分但不独立的军事能力”等设计，在实践中也得不到落实。在应对地区危机中，由于法国等国的消极态度，这些部队无法被派上用场。上述情况都增加了英法德等国家安全合作的成本。

国家间合作的交易成本变化及大小是客观的，但这种变化能引发国家采取什么样的对外行为却取决于国家对这种交易成本的评估。迈克尔·利普森指出，国家对交易成本的认知（states’ perceptions of transaction cost）是重要的。基于不同的对外政策和历史传统，不同的国家对相同事件带来的交易成本的认知与评估是不一样的。下面我们将分析英法德协调欧盟-北约关系的个体原因。

1  英国协调欧盟-北约关系的原因

在欧盟与北约分离性重叠的背景下，英国面临法国与德国制度挑选的机会主义风险。前南斯拉夫危机管理的案例表明，法德倾向于在欧盟框架内解决问题，但法德却一直表示欧盟安全防务建设不会削弱北约。上文已经指出，法德的表态在英国看来只不过是“官方语言”。法德行为向英国传递的信息是法德要么想在北约与欧盟之间寻求制度挑选的便利，要么是表面上支持北约，暗地里创设新的安全机制来削弱北约。无论哪种情况，英国安全合作的成本都会增高。如果是削弱北约的话，英国的预期合作成本会更加高昂。这是因为：首先，如果北约被削弱的话，必然危及北约在欧洲安全结构中的地位，进而损害英国的国际地位。自第二次世界大战以后，英国就同美国建立了一种“特殊关系”，英国希望通过与美国保持特殊关系来维持其大国地位。1997 年工党执政之后，布莱尔更是提出要从各个层面上深化英美关系。英国凭借与美国的特殊关系，充当着美国与欧洲的“联系人”角色。而这种角色赋予了英国在欧洲政治中的“特殊地位”。北约作为美国介入欧洲安全事务的唯一机构，倘若转型失败继而变得无足轻重的话，美国有可能重回到孤立主义的轨道之上。美国孤立主义，对德法来说，失去的可能是一个外部安全的保护者；但对英国来说，失去的不仅是安全保护者，而且还失去了奠定其国际地位的基石。其次，冷战后欧洲一体化进程加快，而英国在欧盟的几个关键机制上都没有参与，比如欧洲货币一体化机制。如果英国继续否决或延迟欧盟防务建设，那么英国将会丧失在欧盟事务中的发言权与影响力。欧盟将很大程度上成为法德轴心占据主导地位的机构。在此情况下，英国的国家地位与安全前景都更加不明朗。因此，我们可以说，在欧盟与北约分离性重叠的情景下，英国追求国家安全所面临的交易成本大于德法两国。因而，英国协调欧盟与北约关系的动力最强。德国学者卡亚施莱希指出，英国政府是欧盟-北约关系制度化的主要力量。布莱尔政府不仅提出了与北约兼容式的欧盟安全与防务政策，而且劝说法国接受英国主张。比如在欧盟尼斯会议中，希拉克提出欧盟六千人的快速反应部队应该独立于北约总部，这引起英国国内舆论哗然和美国的担忧；在布莱尔的劝说（甚至压力）下，希拉克表示欧盟防务能力是对北约的补充，是为了加强大西洋联盟，而不是削弱它。

英国主张欧盟与北约之间的关系进行一种制度化安排，实际上就是在欧盟与北约之间建立起治理结构。这种治理结构的核心是当面临地区危机时，只有在“北约作为整体不参与”的情况下，欧盟才能开展军事行动。这种制度安排具有一定程度的等级性色彩，赋予了北约在对外军事行动中的优先权。这种制度安排主要是为了抑制法德以及其他欧洲主义国家的“制度挑选”行为。同时，这种制度安排也可以打消美国对建立欧盟独立防务的疑虑，消除美国的孤立主义倾向。从交易成本的角度来看，英国此举目的主要是为了降低安全合作中的不确定性，节约合作的成本。

2  法德协调欧盟-北约关系的原因

经历了马斯特里赫特会议与阿姆斯特会议之后，法国认识到欧盟自主防务建设始终绕不开北约，而北约与欧盟在防务与安全领域内的竞争实际上也在抵消着法国建立自主欧洲防务的努力。同时，法国也认识到如果没有英国的支持与赞同，欧盟成员国之间很难达成一致，欧洲自主防务不可能取得进展。法国的外交部长曾说，如果没有英国，那就没有欧洲防务。在马斯特里赫特与阿姆斯特丹会议中，法德所提出的倡议，比如建立欧洲共同外交与安全政策、西欧联盟与欧盟的合并、建立欧洲军队、外交事务上的多数表决制等都因英国的坚决反对或消极态度，要么无疾而终，要么流于形式。

在经历前南斯拉夫地区危机之后，法国也意识到欧盟成员其实并没有为自主欧洲防务做好准备。多数国家一面削减国防开支，一面满足于“躲藏”在美国权力背后实现自己的国家安全。它们并不完全支持法国建立独立于北约的欧洲安全机构。欧盟（西欧联盟）与北约的并存与重叠使得法国的伙伴们在涉及欧洲地区重大安全议题上很难形成共同的立场。欧盟、西欧联盟以及北约这三个组织的成员不完全重合，再加上欧盟本身还存在一些中立国，这些成员之间的制度偏好冲突使得欧盟防务建设并非是一帆风顺。法国突然发现“法国版”的欧洲防务并非是一个共有的欧洲政治概念。就连法国总统希拉克也不得不承认，对于欧洲安全来说，“最重要的部分依然没有完成”。在这种情况下，如果抛开北约，或者将欧洲防务完全同北约分离开来，只会给法国国家安全带来更多的不确定性，增加法国安全合作的交易成本。因此，法国逐渐转变了对北约的政策。例如，法国国防部长弗朗西斯·利奥塔后来就声称，将北约的角色限定在威慑如今不太可能发生的侵略上是“非常荒唐的”，相反，北约应该在欧洲及其周边地区承担“具有深远意义的任务”。这就说明，作为北约的成员，法国希望能够继续享用北约提供的安全公共产品。前南斯拉夫地区危机、科索沃危机表明北约仍然是欧盟外交手段失败之后军事行动的最好选择。特别是在前南斯拉危机后期，法国挑选了欧盟、西欧联盟来处理危机，但危机并没有被解决，最后还是有北约来接管危机的处理。这让法国看到了边缘化北约可能会带来更多的不确定性。

但是，法国又担忧在北约中占据支配地位的美国过多的干涉欧洲安全事务，以及北约可能会妨碍欧盟安全与防务政策的自主性。另外，法国一直没有加入北约军事一体化组织，它拥有相对自主的军事指挥系统和行动能力。自 1963 年《法德友好合作条约》签订之后，法德不仅实现了和解，而且也实现法德在防务、安全以及外交等方面的合作。在冷战末尾以及结束之后，法德安全合作异常活跃，法德军团以及在欧洲防务建设中的法德联合倡议等都可以作为明证。在设计欧盟-北约关系的制度安排上，法国更多强调两个组织的自主性。这实际上表明，法国并不完全赞同英国以及它背后的美国对欧盟-北约关系的等级化安排。在法国的坚持下，1999 年赫尔辛基峰会的“主席国宣言”指出，北约仍然是“其成员集体防务的基础”，但在地区危机管理方面，北约只是一个“重要的角色”。

冷战后，德国对欧盟防务机制与北约平等看待，并无明显倾向。因此，德国支持欧盟-北约关系的制度化，并且德国认为欧盟-北约关系的制度化可以避免欧盟内部对于欧洲防务的争吵。在德国看来，如果英法在欧盟防务事务上不能达成一致，只会削弱欧盟防务的努力，这样会给德国国家安全带来不确定性，因此，德国既支持圣马洛宣言的内容，又利用担任欧洲理事会主席国的便利推动欧盟-北约关系的制度化。

自 1998 年开始，英法德三国开始着手协调欧盟与北约之间的关系，力图在欧盟与北约之间建立起一种制度安排，从而实现欧盟-北约关系的制度化。欧盟-北约战略伙伴关系就是欧盟-北约关系制度化过程中被建立起来的。欧盟-北约关系的制度化是其战略伙伴关系的基础，而战略伙伴关系则是二者制度化的体现。因此，考察欧盟-北约关系制度化的过程也就是考察欧盟-北约战略伙伴关系形成的过程。